调查研究

您现在的位置是:主页 > 调查研究 >

民法典是正确处理政府与市场、政府与社会关系的压舱石

时间:  2020-07-29 09:46
□ 袁雪石
 
党的十九届四中全会决定的精义之一是整体主义。“高效的法治实施体系”等要求国家治理克服部门主义,处理好整体治理与专业治理、组织法和行为法的关系,改革立法、执法、司法、法学教育的部门化,扬弃公私法严格区分的做法,实现优化协同高效。中国民法典是公私法融合的典范,其编纂贯彻了整体主义,对如何处理政府与市场、政府与社会关系提出了一系列新要求,推动实现权利与权力的平衡,将进一步促进依法行政,深化“放管服”改革,优化营商环境,推进国家治理体系和治理能力现代化。
 
民法典规定了自发秩序的制度规制框架,发挥“看不见的手”的作用。民法典的核心要义是“权利”,其调整的主要是市场与社会的规则,提供自发秩序的法律规制框架。民法典是基础性法律,确立了私法自治原则,囊括了一系列权利义务的公共选择,即“使市场在资源配置中起决定性作用”。人格权、身份权、财产权等概念和制度群,是民法精神的具体化,是其他部门法的基石,也给公权力行使划出了界限。根据立法法,没有法律法规和国务院的决定、命令为依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。但民法典只是约束了行政机关,并未给民事主体以对抗权,民事主体无条件执行行政决定是行政行为公定力的基本要求。
 
民法典对关联行政执法行为提出了新要求,给行政权化了“淡妆”。民法典不少条文直接或间接涉及行政权。一是加强公私法衔接,如不动产登记既涉及合同效力、物权变动,也涉及行政确认、行政收费;二是拓展行政行为规则,如规定了“为发展新的预防和治疗方法,需要进行临床试验的,应当依法经相关主管部门批准”,但现行法还没有设定该许可;三是增加行政机关义务,如高空抛物侵权时公安机关负有“依法及时调查,查清责任人”的法定义务,紧急情况下民政部门的临时照料义务等。这些体现了实用主义的立法精神,没有落于公私法区分的窠臼。
 
民法典规定了许可、确认、征收、征用、收费、救助、奖励、检查、裁决、调解、赔偿等行政行为。一是单个行政行为的适用规则。如离婚冷静期制度对离婚登记行为进行了三重构造,提交离婚登记申请要有三十日冷静期,冷静期届满后要有三十日的申请期,冷静期届满后未申请的视为撤回离婚登记申请,合理平衡了公权力与私权利的关系。二是民法和行政法规则的交错适用。如在民事主体和国家机关工作人员共同侵权时,要依据民法典和行政法分别研判侵权构成、责任分担及履行等。
 
行政法规范的是干预秩序,发挥“看得见的手”的作用。行政法的核心要义是“权力”,其规定的是干预秩序,涉及国家的结构、运作以及国家与个人、群体之间的关系等。干预秩序是对自发秩序的调整,体现的是“更好发挥政府作用”。许可、救助等依申请行政行为更多的是进行资源配置,体现的是分配正义;处罚、征收、强制等依职权行政行为是对脱离民法规制的自发秩序和已配置的资源进行矫正,体现的是矫正正义。
 
行政组织的架构与运行会影响民事制度的落地程度。以物权登记为例,物权法对不动产统一登记作了授权规定,但只有在登记职责整合到自然资源部门后,该制度才得以落地。类似的还有动产和权利担保统一登记。为了优化营商环境,民法典对原规定作了调整,但没有对动产和权利担保统一登记作出明确规定。从实践来看,融资难是长期影响中小企业发展的痛点,动产和权利是中小企业最容易获得的担保物,但其由各部门按职责登记,没有统一的公示平台,无法满足物权公示公信的要求。中国人民银行征信中心借鉴联合国贸法会《动产担保交易登记落实指南》等,以声明登记制为基础构建电子化登记系统,提醒可能的权利负担,并确定权利的优先顺位,如能扩及到其他动产和权利,整合有关机关登记职责,则有助于搭建统一的公示平台,推动解决企业融资难问题。在比较法上,荷兰民法典甚至以登记物和非登记物的区分取代不动产和动产,这是具有前瞻性的进步立法。进一步而言,如能推动动产与不动产的统一登记,则行政机关对于物权公示公信原则的支撑作用,将得到更好发挥。民事主体登记、婚姻收养登记、合同许可等,也都离不开行政组织。
 
以公私法融合理念稳固预期,推进行政法治建设。民法和行政法的分工体现了效率原则,能由民法调整的,行政法不介入,这节省了治理成本,也是资源配置应遵循的逻辑。民法是权利法,行政法是管制法,二者如鸟之两翼,车之双轮,离开了哪一个,国家和社会都无法正常运转。当前,行政主体、行政行为、行政监督等行政规则基本建立,但还面临着行政法基本原则、行政组织、行政公物、行政行为共同规则、公法之债及其与私法之债的关系等方面的挑战,这导致政府监管、行政改革、司法实践等面临规则缺失、冲突等方面的难题,制度供给尚有不足。民法典提供了市场与社会的治理规则,规范政府的规则需要行政法的法典化,以行政法总则或者通则类制度群,加强行政法治建设,规范和整合国家权力,稳定民事主体的制度预期,破除民事主体对行政权的邻避效应,促使其立恒心,实为法治国家、法治政府建设、法治社会建设之要,人民安居乐业、国家长治久安之基。
 
(作者系司法部行政执法协调监督局处长)
来源:法制日报——法制网
责任编辑:马 静